Предмет правового впливу - головний, але не єдність-ний критерій розмежування галузей права. Вони розрізняються і за методом регулювання. Предмет (що, які відносини?) Визначає специфіку методу (як, яким чином регулюють-ся суспільні відносини?).
Приступаючи до характеристики адміністративно-правового мето-да регламентації суспільних відносин, необхідно поперед-редньо привести ряд важливих теоретичних положень. Чоло-століття - істота суспільна, він завжди живе і взаємодіє з іншими людьми. Будь-яка спільна діяльність вимагає со-гласованності, упорядкування, організації; зусилля різних лю-дей повинні бути гармонізовані в часі і просторі, підпорядковані певної мети, єдиними правилами безпеки. Спільна діяльність передбачає управління, останнім об'єктивно необхідно і є невід'ємною ознакою об-щественного буття, його атрибутом. Управлінські відносини завжди були і будуть, поки існує людське суспільство. Вони, як і сімейні, економічні зв'язки, з'явилися набагато раніше, ніж юридичні норми. Останні не створюють управ-ленческих відносин, а використовуються для того, щоб їх фор-малізовать, упорядкувати, розвинути, охороняти.
Головні ознаки методу правового регулювання виявляються при відповіді на питання: яке встановлюється юридична по-ложення сторін (1); з якими юридичними фактами пов'язує-ся виникнення, зміна, припинення правовідносин (2) як визначаються права і обов'язки суб'єктів правовідносин (3) і як вони захищаються (4). Метод характеризує вольову сторону регулятивних властивостей галузі.
Найбільшою специфікою, якісною визначеністю про-ладают два істотно різних методу регулювання - адміністративно-правової та цивільно-правової. Їх порівняй-ня дозволяє краще виявити особливості кожного.
Адміністративне право - це юридична форма, модель управління. Воно закріплює юридичне нерівність, асіммет-рію суб'єктів управлінських відносин. Це пов'язано з підпорядкованих-ням однієї сторони іншій, яке може бути лінійним (зв'язку типу «начальник - підлеглий») або функціональним (зв'язку типу «інспектор - контрольований»). Юридично не-рівність сторін обумовлено і різними ролями, завданнями суб'єктів незалежно-тів. Навіть у органів, посадових осіб, які перебувають на одному рівні управлінської ієрархії, не однакові права і зобов'язаний-ності. Наприклад, по-різному правове становище обласного уп-ління внутрішніх справ, обласного комітету з управління майном і обласного фінансового відділу. Нерівні повно-мочія інспекторів ДАІ, саннадзора, рибоохорони.
Що ж стосується цивільного права, то, закріплюючи імущес-ничих, товарні відносини, воно встановлює юридичну рівність сторін (покупця і продавця, замовника і поспіль-чика і т. Д.). Тому юридичним фактом, що породжує, пре-припиняється, що змінює цивільні правовідносини, є-ється договір, що відображає волю обох сторін '.
Адміністративно-правові відносини найчастіше виникають у зв'язку з подіями, односторонніми волевиявлення. Дей-ствиями, що здійснюються з волі однієї сторони і тягнуть юридичні наслідки, є, наприклад, наказ, припускає-сание суб'єкта адміністративної влади, скарга, заява громадянина, рішення про видачу ліцензії, постанову про подат-жении штрафу.
При виникненні суперечок між учасниками рівноправних цивільно-правових відносин вони мають право звернутися за по-міццю до третьої, незацікавленої сторони - суду. Санкції, які застосовуються до винної сторони, найчастіше є право-відновлювальна (стягнення збитків і т.п.) і вико-ються в інтересах потерпілого. Іншими словами, цивільно-правові відносини забезпечені судовим захистом. Суті ющіе в адміністративно-правових відносинах права й інтереси теж можуть захищатися в судовому порядку. Але це не правило, а виняток із нього '. В основному ж права учасників таких відносин, суперечки між ними вирішуються в адміністративному порядку: суб'єктом управління, який був (є) сторо-ною адміністративного правовідносини, вищестоящим чи іншим органом виконавчої влади. Суб'єкти виконавчої (ад-міністратівной) влади наділені правом вирішувати, а інші учас-ники відносин мають право оскаржити такі рішення.
Більш того, суб'єкти виконавчої влади в багатьох випад-ях наділені правом застосовувати найрізноманітніші заходи віз-дії до інших суб'єктів правовідносин. Зокрема, вони можуть зажадати пояснень, дати вказівки, відмовити в прось-бе, що не привласнити звання, використовувати засоби административ-ного, дисциплінарного примусу. «Однакове підпорядкування за-кону і суду ставить посадових .осіб і громадян на загальну юридичну площину. Посадова особа може бути наділі-но великими правами ніж громадянин, але перед законом вони стають принципово рівними ».
Ще раз підкреслимо, що особливості предмета обумовлюючи-ють специфіку методу регулювання.
По-перше, багато адміністративно-правові спори взагалі не можуть розглядатися судами. По-друге, хоча адміністративно-правові спори можуть вирішуватися в судовому або в адміністративному порядку, на практиці найчастіше використовується другий варіант.
Адміністративне право закріплює юридичне нерівність суб'єктів, право носите-лей адміністративної влади в позасудовому порядку впливів-відати на громадян і організації. Але адміністративно-право-ше регулювання властеотношений забезпечує впровадження в сферу адміністрування демократичних засад.
В управлінських відносинах є суб'єкт і об'єкт воздей-наслідком. Їх правове опосередкування перетворює обидві сторони в суб'єктів незалежно-тів правовідносин, носіїв певних прав і зобов'язаний-ностей. І пануючий вже не має права робити те, «що захоче», видаючи свій каприз за державну мудрість, а подвлас-вими не потрібно просити «дати слово мовити». Закріплюючи демократичні засади формування адміністративної влади і контролю за її діяльністю, раціональні форми організа-ції управлінської праці, різноманітні права громадян, про-цедури вирішення спорів з виконавчою владою і багато іншого, адміністративне право надає управлінським відно-шениям цивілізованої характер, сприяє розвитку вних почав законності, справедливості, демократії.
Як можна забезпечити в названій сфері належний правопорядок або ж впорядкованість суспільних відносин, не володіючи правомочностями владного впливу на поведінку учасників цих відносин?
Відповідь на це питання, навмисне повторюваний, безпосередньо пов'язаний з методами реалізації виконавчої влади або державно-управлінської діяльності. А вони, про що також вже згадувалося, підводять нас до особливостей, характерних для адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин.
Загальновизнано, що регульовані адміністративним (тобто управлінським) правом суспільні відносини є властевідношеннями. Це означає, що в них завжди присутній той суб'єкт, який в змозі представляти інтереси держави, тобто публічно-правові інтереси.
По-друге, що не менш важливо, тільки повноважний виконавчий орган (посадова особа) в стані офіційно вирішити те чи інше питання, що виникає з ініціативи громадянина (наприклад, з приводу реалізації його суб'єктивних прав), причому знову ж в односторонньому порядку.
По-третє, саме органи виконавчої влади уповноважені на захист регульованих суспільних відносин, а також прав і законних інтересів їх учасників.
По-четверте, саме на органи виконавчої влади покладається в значному масштабі здійснення контролю і нагляду за дотриманням в регульованій сфері належного правопорядку.
Нарешті, по-п'яте, саме вони наділені повноваженнями щодо примусового попередження та припинення правопорушень у сфері державного управління, а також щодо застосування до правопорушників заходів юридичної відповідальності.
Узагальнивши сказане, можна отримати уявлення про державно-управлінської діяльності як не тільки виконавчої, а й розпорядчої. Керуючи підлеглими об'єктами (наприклад, державними підприємствами і установами), здійснюючи державне регулювання діяльності недержавних формувань, суб'єкти виконавчої влади має право розпоряджатися.
Ось чому воля керівників пріоритетна по відношенню до волі керованих. Ось чому управлінські відносини, в рамках яких відбувається проведення в життя вимог закону, тобто його виконання, називають властевідношеннями.
Всі ці якості виконавчої діяльності знаходять закріплення в нормах адміністративного права, основним призначенням якого є регулювання управлінських відносин. Дана галузь російського права реалізує свою регулятивну роль за допомогою таких правових методів, як припис, заборона, дозвіл.
Припис виражається у встановленні юридичного обов'язку діяти в умовах, передбачених адміністративно-правовою нормою, саме так, а не інакше. Тим самим пропонується належний варіант поведінки учасників управлінських відносин. І абсолютно не відповідають дійсності твердження про те, що КпАП є "згусток" одних лише правових заборон.
Ось показовий приклад. У ч.5 ст.4.1 КоАП закріплено, що ніхто не може нести адміністративну відповідальність двічі за одне і те ж адміністративне правопорушення. У наявності адміністративно-правова норма, яка містить пряме припис. І подібних норм в КоАП досить багато, особливо в частині, що стосується забезпечення гарантій прав залучаються до адміністративної відповідальності, покладання обов'язків на органи (посадових осіб), уповноважених на розгляд справ про адміністративні правопорушення.
Що стосується дозволів, то їх юридичний зміст можна зрозуміти, наприклад, за наданою суддям і посадовим особам, уповноваженим вирішувати справи про адміністративні правопорушення, можливості при незначності правопорушення відмовитися від застосування до правопорушника адміністративного покарання і обмежитися усним зауваженням (ст.2.9).
Чи може наявність подібних заборон викликати негативну реакцію?
Ніяких методологічних заперечень, звичайно ж, бути просто не може. Будь-член суспільства, позбавлений упередженого ставлення до права і до його практичного застосування, розуміє, що порушення юридичних приписів або заборон повинно тягнути за собою правові наслідки правоохоронного характеру, тобто юридичну відповідальність винної сторони. Невідворотність покарання за неналежне поводження - це принцип не тільки кримінального, а й адміністративного законодавства.
Попутно не зайвим буде звернути увагу на те, що КК також містить відповідні правові заборони. Фактично кожен склад злочину або адміністративного правопорушення, характеристика яких дається в КК і КпАП, - це і є отримав зовнішнє вираження заборона на вчинення того, що з позицій публічно-правових інтересів порушує нормальний порядок суспільних відносин. В рівній мірі метод заборон використовується цивільним і дисциплінарним законодавством.
Єдине, що може викликати і викликає неприйняття - це кількість правових заборон. Так, їх багато і в КК, і в КпАП. Але така позиція законодавця, і її не можна не поважати.
Таким чином, існують об'єктивні умови, які мають пряме відношення до зростання кількості адміністративних заборон в КоАП.
Отже, адміністративний примус, необхідність якого не повинна піддаватися сумніву і в сучасних умовах (в цивілізованих країнах воно найістотніше, хоча його мети нерідко не відповідають нашим умовам), є найбільш реальним правовим засобом (методом), що забезпечує дотримання законності і державної дисципліни, належне , тобто відповідне принципу верховенства права, поведінку різноманітних за своїми якостями учасників управлінських суспільних відносин. Крім специфіки (застосування заходів до "третім" особам - безпосередньо не підлеглим суб'єктам виконавчої влади), про яку згадувалося вище, йому притаманний ще ряд особливостей.
Перш за все слід враховувати, що заходи адміністративного примусу, в тому числі і заходи адміністративної відповідальності, як правило, застосовуються самими виконавчими органами (посадовими особами) в процесі реалізації своєї управлінської компетенції без звернення до судових органів. Позасудовий порядок забезпечує більш оперативну реакцію на що не відповідає вимогам адміністративно-правових норм поведінка. У випадках, спеціально передбачених законодавством, найбільш суворі адміністративні покарання застосовуються виключно судами (суддями).
Однак неможливо всю сферу застосування заходів адміністративної відповідальності передати судової влади, позбавивши тим самим виконавчу владу одного з належних їй (в особі її органів) владних повноважень. І справа не тільки в тому, що за своєю значимістю багато адміністративних правопорушення "не дотягують" до рівня злочинних діянь. Є й інші причини. Так, зараз на стадії підготовки знаходяться проекти законів "Про федеральних адміністративних судах в Російській Федерації" і "Про адміністративне судочинство". Однак навряд чи варто розраховувати, що вони з'являться основою для "відторгнення" суб'єктів виконавчої влади від застосування заходів адміністративного примусу взагалі, заходів адміністративної відповідальності - особливо. Та й завдання адміністративного судочинства зводяться ні до реагування на конкретні адміністративні правопорушення, а переважно до розгляду і вирішення адміністративно-правових спорів, предметом яких є правомірність правових актів виконавчих органів (посадових осіб).
Крім того, важко уявити, щоб судові органи були кваліфікованими "оцінювачами" багатьох адміністративних правопорушень спеціалізованого характеру. Так, адміністративні правопорушення в галузі атомної енергетики, гірничого та промислового нагляду, пробірного нагляду і т.п. вимагають для їх розгляду і дозволу спеціальних знань, якими не володіють судді, чия професійна спеціалізація традиційно обмежується рамками кримінально-процесуального та цивільно-процесуального права. Завантажувати же суддів адміністративної "дрібницями" марнотратно і недоцільно.
Не можна залишити без уваги ще один момент принципового характеру. Заходи адміністративної відповідальності є юридичним засобом забезпечення дотримання не будь-яких адміністративно-правових норм, а тільки тих, які формулюють загальнообов'язкові правила поведінки в сфері державного управління, що не мають відомчих меж. Свого часу в адміністративно-правовій літературі їх називали "актами з адміністративної санкцією". У цьому сенсі привабливою була ст.3 КпАП РРФСР, яка містила вичерпний перелік правил, що встановлюються централізовано; в такому ж порядку встановлювалася і адміністративна відповідальність за їх порушення. Багато з цих загальнообов'язкових правил діють і в наші дні (наприклад, безпеки руху, режиму Державного кордону РФ, стандартизації, військового обліку, митні, дозвільної системи тощо), але новий КоАП необгрунтовано відмовляється від такого переліку.