Державна політика і управління: підручник: у 2 ч. /
Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, І. Н. Баригін [и др.]; під ред. Л. В. Сморгунова. -
/ C. / - роздільник сторінок (кінець тексту на сторінці)
Глава 9. Інститут уповноваженого з прав людини (омбудсмана)
Досвід свідчить, що потреба в цьому інституті виникає тоді, коли існуючі інститути не задовольняють вирішення всіх контрольних завдань і виникає необхідність додаткового захисту прав громадян проти адміністративного свавілля. Саме така ситуація має місце в сучасній Росії. Відомо, що інститут омбудсмана діє зараз більш ніж в ста країнах світу. Тому при поширенні цього досвіду на Росію є важливим розглянути вже наявний досвід в інших країнах.
У деяких країнах поряд з національними омбудсманами існують також регіональні і навіть місцеві Уповноважені з прав людини. Так, наприклад, в Австрії існують регіональні омбудсмани в Тіролі та Воральберге, в Данії існує окремий омбудсман Гренландії, всі головні міста Данії мають муніципальних омбудсманів. В інших країнах, наприклад, в Італії, інститут Цивільного захисника існує поки тільки на регіональному рівні.
9.1. Коротка історія розвитку інституту омбудсмана
Історично першою віхою в історії інституту в Швеції (і, відповідно, у всьому світі) є виникла в XVI ст. фігура Головного сенешаля ( «drotsen»), основне завдання якого визначена в Конституції 1960 г. «Історично і до сих пір в обов'язки сенешаля входить здійснення від імені верховної влади короля нагляду за діяльністю та відправленням правосуддя в королівстві». Право прямого впливу на судового чиновника, аж до його звинувачення в суді, було покладено з 1683 року на General Richz Schultz.
Після смерті Карла XII канцлера юстиції призначав король, а звітував він про свою діяльність - перед Риксдагом, оскільки Рікстаг збирався нерегулярно, позиції омбудсмана посилювалися, в період між сесіями він здійснював справжній парламентський нагляд за королем і його чиновниками. У 1772 р Густав III видав нову Конституцію, в якій канцлер знову переходив у підпорядкування королю. Після вбивства Густава III і повалення його наступника Густава IV, а також після втрати 1/3 своєї території, що відійшла до Росії, Рікстаг знову знайшов повноту влади і проголосив Конституцію 1809 г. / c. 181 /
У 1955 р в Великобританії була створена комісія з адміністративним судам та розслідувань (комісія Френкса). Доповідь комісії оприлюднено в 1957 р У ньому пропонувалося створити два Ради по адміністративним судам. Проте нинішнє становище із засобами захисту громадян залишалося нестабільним і в 1959 р пішов доповідь комісії Whyatt або доповідь «Justice» (англійське відділення Міжнародної комісії з питань правосуддя). Висновком доповіді був висновок про доцільність використання досвіду омбудсмана. Консервативний уряд Мак-Мілана зустріло цю пропозицію в багнети. Г. Вільсон включив цю ідею в свою політичну програму і, перемігши на виборах в 1964 р почав реалізацію. В результаті закон про парламентську уповноваженому був прийнятий в 1967 р / c. 182 /
У Канаді федерального омбудсмана поки немає, хоча проект відповідного закону був представлений в 1978 р зате існують два галузевих федеральних омбудсмана: уповноважений з питань державних мов (1969) і слідчий у справах виправних установ (1973). У всіх канадських провінціях існують свої омбудсмани, їх пости були засновані з 1967 р (Альберта) по 1977 р (Британська Колумбія).
Ідея федерального омбудсмана була відхилена і в США, але він з'явився в ряді американських штатів: Гаваї (1967), Небраска (1969), Айова (1972), Нью-Джерсі (1974) і Аляска (1975). З'явився і цілий ряд псевдоомбудсманов, що призначаються губернаторами, або навіть є одночасно віце-губернаторами. Омбудсман з'явилися і в ряді міст: Дейтон (Огайо), Ері (Пенсільванія), Джеймстаун (Нью-Йорк), Сан-Хосе (Каліфорнія) і ін.
Парламентська комісія Ізраїлю в 1968 р рекомендувала ввести інститут омбудсмана. У 1971 р підготовлений відповідний закон, однак на ділі Закон про генерального цензора був доповнений 7-й главою про діяльність уповноваженого за скаргами, в результаті генеральний цензор брав також повноваження Уповноваженого за скаргами.
У Швейцарії за відсутності общешвейцарского омбудсмана діють омбудсман кантону Цюріх і омбудсман Базеля. У Бельгії існують свої омбудсмани для валлонської і фландрской частин країни.
9.2. Інститут омбудсмана: основні цілі та завдання
З наведеної вище короткої історії розвитку інституту омбудсмана в світі видно, що початково його головною метою була зовсім не захист прав людини, про яку Карл XII навряд чи думав взагалі, а підвищення ефективності діяльності виконавчої влади. Скарга же жителів була індикатором того, що або чиновник не виконував існуючих законів або норм, і його треба було поправити, або самі ці закони і норми вже застаріли, і їх треба змінювати.
З іншого боку, саме в другій половині XX ст. після жахів Другої світової війни людство усвідомило важливість дотримання прав людини, як поняття, що лежить в основі самого права, отримала подальший розвиток концепція природних прав людини, і держави стали усвідомлювати, що дотримання прав людини є їх найважливішим завданням.
Нарешті, інститут омбудсмана бере на себе функції позасудового розгляду справ, здійснюючи своєю діяльністю своєрідний «тунельний ефект» в умовах все ускладнюється і все більш дорогий судової влади. І тут діяльність омбудсмана наближається по суті до функцій відновного правосуддя, до функції «відновлення миру в громаді».
Отже, основні функції інституту омбудсмана:
- сприяння більш ефективній роботі влади;
- сприяння жителям у відновленні порушених владою прав; / C. 185 /
- реалізація функції посередника, моста між суспільством і владою;
- реалізація функції позасудового розслідування.
Швидке поширення інституту омбудсмана в кінці XX ст. можна пояснити тим, що в очах суспільства він володіє наступними привабливими рисами:
- він представляє собою легко досягається ресурс влади, близький до звичайного жителю;
- він володіє швидкістю розгляду і реагування;
- важливою рисою інституту омбудсмана є також більшу довіру, «кредитоспроможність» з боку простих жителів;
- інститут омбудсмана виправляє дисбаланс між «Давидом» (жителем) і «Голіафом» (урядом);
- нарешті, він підсилює відповідальність чиновників.
У той же час він володіє привабливими рисами і в очах публічної влади:
- доступність інституту підвищує привабливість самої влади;
- інститут омбудсмана не несе в собі загрози насильства для влади і не пов'язаний з партіями, тобто не є потенційним конкурентом;
- він досить економічний (за оцінками фахівців, його вартість для держави становить 1/10 від вартості суду);
- інститут омбудсмана є важливим інструментом попередження корупції;
- він здатний дати новий погляд на проблему;
- нарешті, він є механізмом контролю парламенту за діяльністю виконавчої влади, особливо її середнього і нижнього рівня.
9.3. Розвиток інституту омбудсмана в сучасній Росії
При розгляді долі правових інститутів, вже існуючих в інших країнах, в нових умовах, можна уявити собі кілька варіантів:
Адаптація. Цей найбільш плідний, на наш погляд, варіант має місце в Росії як на федеральному рівні, так і в деяких регіонах. Приклад діяльності Уповноваженого з прав / c. 187 / людини в РФ О. О. Миронова переконливо показує, як протягом трьох років роботи цей інститут знаходить свій шлях розвитку, поступово завойовуючи симпатії громадської думки і готовність до співпраці з боку спочатку налаштованих різко негативно правозахисників. На рівні суб'єктів РФ - це Уповноважені з прав людини в Саратовській і Смоленській областях А. С. Ландо і В. Е. Осін, цим же шляхом йде розвиток і Уповноваженого з прав людини в Астраханській області В. В. Виноградова.
9.4. Перспективи розвитку інституту омбудсмана
На закінчення наведемо перелік факторів, які визначають сприятливий клімат для подальшого розвитку обговорюваного інституту в сучасному світі. Отже, з позиції суспільства інститут омбудсмана матиме хороші перспективи розвитку, якщо він буде:
- забезпечувати більш систематичне розслідування;
- слухаючи проблеми людей, пропонувати способи їх кращого обслуговування владою;
- розвивати співпрацю з іншими правозахисними структурами;
- проводити більше консультацій з експертами.
Інститут омбудсмана матиме хороші перспективи для розвитку, з позиції (публічної, освіченої) влади, якщо він буде:
- допомагати створювати внутрішні системи контролю якості;
- грати роль медіатора не тільки влади і суспільства, а й між департаментами влади;
- підвищувати якість за допомогою інноваційних підходів; / C. 189 /
- давати добру освіту чиновникам (у тому числі і особистим прикладом, прикладом діяльності свого офісу);
- посилювати вплив етичного фактора в діяльності державної влади.
Розглядаючи ситуацію в сучасній Росії, можна виділити наступні проблеми, з якими стикається інститут Уповноваженого з прав людини:
- неукоріненість, Не вбудована інституту ППЧ в систему влади як на федеральному рівні, так і в регіонах. Часто замість того, щоб адаптуватися до нового правового інституту, традиційні правові інститути намагаються підлаштувати його під себе;
- в ряді випадків ППЧ не готові взаємодіяти з громадськими правозахисними організаціями на партнерських засадах, іноді до цього не готові і громадські правозахисні організації;
- самі Уповноважені з прав людини ясно бачать тільки частину завдань, що стоять перед інститутом регіонального омбудсмана, зокрема, існує недооцінка цього інституту як важливого механізму підвищення ефективності структур виконавчої влади;
- існує певний дефіцит в законодавчому оформленні на федеральному рівні діяльності регіональних ППЧ;
- відзначаються певні проблеми в менеджменті, в організації роботи апарату Уповноважених.
Відповідно, успіх розвитку цього нового інституту в Росії залежить від того, чи будуть знайдені ефективні рішення цих проблем.
Stacey, Frank A. Ombudsman compared. Oxford: Clarendon Press, 1978. 56 p.
1. Коли і де виник інститут омбудсмана?
2. Чи існують регіональні і місцеві омбудсмани?
3. Хто був першим Уповноваженим з прав людини в РФ?
4. Чи може Уповноважений з прав людини порушувати кримінальне переслідування?
5. Які можливості Уповноваженого з прав людини при розслідуванні обставин справи?
6. Вкажіть основні проблеми, з якими стикається інститут Уповноваженого з прав людини в Росії.
7. У чому полягає основна перевага інституту омбудсмана? / C. 191 /